城乡规划法的审议

   

城乡规划：拒绝权力干扰体现公众意愿


　　4月24日，我国首部旨在统筹城乡规划管理的法律《中华人民共和国城乡规划法(草案)》正式提请十届全国人大常委会第二十七次会议进行首次审议。此举意味着我国已经开始通过立法打破原有的城乡分割规划管理模式，从而进入城乡总体规划的新时代。

　　专家指出，打破城乡“二元”规划格局填补了过去法律、法规中关于乡村规划的空白，对于我国正在实施的社会主义新农村建设具有重大意义。同时在更深层次上，这部法律草案依据宪法原则，对将于10月1日起施行的《中华人民共和国物权法》维护公共利益的精神，在城乡规划建设领域予以具体化、系统化，这部法律获得通过和实施，将对城乡规划建设统筹、协调、持续发展产生深远影响。

　　具体落实法制统一原则

　　七大原因催生城乡规划立法

　　省社会科学院法学所所长王策最近被大量的法律讲座占用了很多时间，一时忙得不可开交。他说：“《物权法》颁布以后，社会方方面面都在关注这一法律，尤其是在城市建设、开发方面。我的讲座大都是讲给这些政府部门的干部，当然也有不少房地产开发企业的经营者。”

　　看似扯远的话题实际上与正式提请十届全国人大常委会第二十七次会议进行首次审议的城乡规划法草案关系密切。

　　他介绍说，在我国现有法律体系当中，与民法这一规范民事权利的私法体系相对应的是经济法、行政法等规范公共权利的公法体系。作为民法体系中的基础法律，将于10月1日施行的《物权法》确立了对所有权的平等保护原则。依照法制统一原则，现行法律法规中的那些与这部法律不相适应的内容都将做出修订和完善。

　　4月24日，建设部部长汪光焘在十届全国人大常委会第二十七次会议上就草案作说明时指出，随着经济社会的发展，规划管理工作遇到了一些新的问题，他同时道出了催生城乡规划立法的七大原因。

　　其一是建立在城乡二元结构上的规划管理制度，以及就城市论城市、就乡村论乡村的规划制定与实施模式，已经不适应现实需要。

　　其二是一些地方在城市建设中脱离实际，不顾环境资源承载力和经济条件，擅自变更规划，批准开发建设，盲目扩大城市建设规模，贪大求洋，急功近利，搞“政绩工程”“形象工程”。

　　其三是规划的科学性和严肃性需要提高，有的地方在制定规划和实施规划过程中缺乏充分的专家论证和广泛的社会参与。

　　其四是乡村规划管理非常薄弱，现有的一些规划未能体现农村特点，难以满足农民生产和生活需要，农村无序建设和浪费土地严重。其五是长江三角洲、珠江三角洲、环渤海等地区飞速发展的密集城市群迫切需要统筹协调，避免造成基础设施重复建设和资源浪费。

　　其六是随着土地使用制度改革和投资体制的改革，现行规划实施制度需要做出相应调整。

　　最后是城乡规划建设中的违法行为出现一些新特点，需要完善法律责任，加大处罚力度，严格追究有关地方人民政府及其行政管理部门的违法责任，并对违章建筑的处理作出规定。

　　王策说，除了这些原因外，现行的《城市规划法》是1990年4月1日施行的，目前已有多处不能满足实践的需要。主要问题除对土地有偿使用、农村规划等基本未考虑外，把规划只看做技术问题而不是政府的公共政策问题，对违反规划行为的法律责任规定比较含糊，对规划行政主管部门和公务人员的自身监督也比较缺乏。

　　他认为，与《物权法》结合起来看，土地使用制度改革是非常重要的因素。《物权法》确定了实施城市开发建设的“公共利益”原则。《中华人民共和国物权法》第四十二条规定，“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。”

　　什么是公共利益？从法律规定上看，他认为有两个主要因素，其一是当事人必须直接受益，其二是区域内公众必须全体受益，而且公共利益是基本排斥商业利益的。那么过去人们经常见到的开发建设，很多项目直接受益者是开发商或者地方政府，区域公众只能从建设项目间接受益，这显然不能说是出于公共利益需要。

　　那么公共利益要求怎么样在其他法律法规中得以体现，《城乡规划法(草案)》实际上将担负起城乡规划管理领域中的这一重要使命。

　　城市农村统筹规划

　　省社会科学院法学所所长王策目前正从事一项有关农村问题的研究，因此在我省农村中有他许多的联络点。这项研究虽然与规划无关，不过研究中发现的问题、矛盾有的却实实在在与规划相关联。他说：“目前大部分乡村基本上没有规划，那么后果就是乡村怎么建设，谁说了算谁定，带有一定的随意性。”

　　建设部部长汪光焘在介绍城乡规划法草案时指出：“要建设社会主义新农村，必须先从根本上改变农村建设中存在的没有规划、无序建设和土地资源浪费现象，做到规划先行、全盘考虑、统筹协调，避免盲目建设。”

　　据介绍，为了加强对乡村规划的管理，保证其在建设社会主义新农村的过程中发挥应有的作用，草案中的规定在乡规划和村庄规划制定和实施方面带有很强针对性。

　　科学规划保证经费

　　据介绍，草案针对实践中存在的乡规划和村庄规划盲目模仿城市规划，缺乏针对性，不能适应农村特点和农民需要的问题，结合农村的实际情况，根据建设社会主义新农村的要求，强调乡规划和村庄规划要安排好农村公共服务设施、基础设施、公益事业建设的用地布局和范围。

　　同时，明确了乡规划和村庄规划的编制主体和经费来源。要求乡和村庄所在的镇、乡人民政府组织编制规划，并要求将规划编制经费纳入本级财政预算，以改变目前乡、村庄没有规划或者规划不科学、不能适应农村发展需要的状况。

　　尊重民意保护耕地

　　根据党中央、国务院关于新农村建设要坚持从实际出发，尊重农民意愿，加强民主决策，民主管理，因地制宜，分类指导，不强求一律，不盲目攀比，不强迫命令，更不能搞形式主义的要求，草案中规定乡规划和村庄规划的实施应当因地制宜、节约用地，发挥村民自治组织的作用，引导农村村民合理进行建设。

　　为强化耕地保护，防止乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设乱占耕地，草案明确，农村建设活动不得占用农用地，确需占用农用地的，应当依照土地管理法有关规定办理农用地转用审批手续后，方可取得乡村建设规划许可证。同时，针对农村交通不便，建设活动规模小，点多面广、以个人为主等情况，按照既要严格规划管理，又要便民的原则，草案规定农村建设活动只领取乡村建设规划许可证，并要求在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。