全国部分大中城市建筑管理工作的回顾与展望

建筑业作为城市经济体制改革的突破口，自80年代初在全国率先改革以来，在为国民经济建设作出重大贡献的同时，自身也获得了长足的发展。回顾十多年我国建筑业改革与发展的辉煌历程。大中城市积极探索建立适应社会主义市场经济发展规律的建筑治理体制的实践活动功不可没。展望新世纪，如何进一步改进和完善建筑治理体制，确保建筑业持续稳定健康发展，并最终实现发展成为国民经济支柱产业的奋斗目标，这是各级政府建筑主管部门面临的重大课题。  一、十多年来建筑业改革与发展的回顾  80年代初期，我国建筑市场虽已存在，但发育很不完善，建筑治理体制仍然沿用计划经济模式，各地建筑主管部门主要实施单一的部门治理，即只管直属建筑企业，由于对已经客观存在的建筑市场缺乏研究，缺少必要的治理手段，加上受长期来固有的条块分割、部门分割、地区分割和政出多门体制的影响，各地建筑市场都不同程度地出现了队伍规模和企业经营行为失控，工期、质量、安全等得不到保证的问题。这种严重的行业与市场形势，迫切需要各地建筑主管部门转变职能，探索建立一套适应市场变化的新的建筑治理体制和运行机制。  建筑市场主要集中在大中城市，以大中城市为突破口，探索建筑治理新体制具有非凡重大的现实意义。1985年，沈阳、南京、南昌、重庆四城市在国家建设部的热情指导下，在各地党委、政府的大力支持下，率先在全国大中城市推行建筑行业治理试点，迈出了建筑治理体制改革的第一步，工程招投标、队伍治理、工程质量、安全生产和产品价格等方面由政府建筑主管部门实施统一治理，从而打破了长期以来条块、部门、地区分割和政出多门 建筑业治理旧体制。由于这种治理体制和运行机制较好地适应了建筑业改革与发展的需要，从而促进了建筑生产力的发展，促进了工程质量和文明施工总体水平的提高。1990年、1994年国家建设部和国家体改委先后两次发文，明确要求在全国大中城市推行建筑行业治理，并对建管局作为建筑治理主体这一治理模式予以了肯定。近几年，这一改革经验被越来越多的城市所接受，到目前为止，全国已有100多个大中城市建立了这种新的建筑治理体制。十多年来，大中城市在建筑市场治理、工程建设治理、队伍治理和行业改革等方面都取得了明显的成效，积累了较为丰富的经验。  （一）对建筑队伍实行统一治理，行业组织形态基本确立  行业治理以前，建筑队伍治理基本上是按行政隶属关系和区域界限进行的，即按条块两条线分割治理。各方面建筑队伍虽同处一个城市、一个市场，但既不相互竞争，也不相互协作，而是各自为政、自成体系，其生产和治理处于封闭状态，不适应改革开放和发展市场经济的需要。行业治理后，各地建筑主管部门根据市场治理和行业治理开放性、统一性的原则，打破条块分割、地区分割，从市场准入、资质审查、经营行为等方面对各方面建筑队伍实行统一治理，使各方面队伍按资质就位、各展其长、各得其所，队伍治理逐步走上了有序化的轨道。随着市场的发展和竞争加剧，各地建筑主管部门适时引入了竞争机制和资质动态治理办法，优胜劣汰，使队伍规模得到了有效控制，队伍结构日趋合理，队伍素质不断提高。目前，覆盖土木工程建筑业、线路管道和设备安装业及装饰装修业的行业组织形态已基本确立。  （二）加强工程建设治理，工程质量水平和文明施工水平稳步提高。  工程质量是建筑业发展的永恒主题，是工程建设治理的重点。十多年来，各级建筑主管部门牢牢抓住质量工作这根主线不放松，进行大量的扎实有效的改革与创新，初步探索出一条具有中国特色的工程建设治理，非凡是质量治理的新路子。  一是强化政府对工程质量监督的职能。各地建筑主管部门从行业治理初期就建立了行政职能的质量监督机构，代表政府对工程质量实行监督。十多年来，各地质量监督机构认真贯彻国家规范标准，对工程质量实施全过程监督，包括对建筑材料检测，把好工程质量的最后验收关、防止不合格工程流向社会方面做出积极的贡献，功不可没。十多年来，南京、济南、杭州、合肥等城市的工程质量水平一直位居全国前列，沈阳、成都、昆明、南昌、长沙、哈尔滨等中心城市的工程质量水平都跨上了一个新台阶。  二是实行建设监理制，优化工程建设治理。为加快与国际惯例接轨的步伐，各地普遍推行建设监理机制，建设监理的深度和广度不断延伸，不仅落实了工程质量责任，而且使工程建设的工期、安全、资金等治理也落到了实处，减少了工程建设治理中人财物的浪费，加快了工程建设治理社会化的步伐。  三是建立施工企业内部质量保证体系。目前，大中型建筑企业普遍完成了质量保证体系的认证工作。促进企业建立健全质量保证体系和保证制度。与此同时，施工企业还普遍推行了住宅工程质量承诺制，完善质量回访和保修制度，切实维护了人民群众的切身利益。  四是建立健全了投诉举报制度。各地质量监督治理机构通过各种方式，认真受理质量投诉和举报，加大社会监督力度，促进了质量水平的提高。  五是建立创优激励机制。十几年来，各地建筑主管部门十分重视运用激励机制促进质量的提高。每年都确定明确的创优目标，实行重奖重罚，同时把创优工作与队伍治理、市场治理有机结合起来，以此调动企业的创优积极性。  六是不断促进文明施工水平的提高。多年来，各地把提高文明施工水平做为树立建筑业社会形象，加强城市文明化建设的一项重要任务来抓。在施工现场普遍开展了美化、亮化、硬化活动，多层建筑实行满遮档施工，基本改变施工现场脏、乱、差的状况，消除了城市环境建设的一个污染源。  （三）引导企业深化改革、转换机制，企业活力明显增强。  在引导行业改革上，主要抓了三个层次的改革。第一个层次是抓了行业组织结构的调整，根据市场要求，培育和发展了一批具有总承包能力、智能密集型的龙头骨干企业。这一部分企业是行业的骨干力量，以国家、省、市重点工程、大型公建项目和住宅小区实行总承包，直至交付使用。引导一大批中型施工企业向施工承包转变，对工程项目实行分包，向总承包企业负责。引导一批中小型企业向劳务型的专业承包转换，实行弹性用工制度，提供劳务用工队伍，精化专业施工。经过这几年的调整，目前，各中心城市施工队伍已开始形成这种宝塔式的组织结构，尤其在江苏、浙江、安徽等建筑大省，这种调整更为明显。  第二个层次是引导企业深化改革、改组、改造、改制，加快建立现代企业制度的步伐。把大批的地方国有施工企业改革、改造成符合现代企业制度要求的企业形态，是近几年各级建筑主管部门引导企业改革的主攻方向。他们在减员增效、实行股份制改造等方面作了大量艰苦细致的工作。目前为止，原来一些传统的企业都减员30％左右，多的减员达50％以上，企业负担明显减轻，经营机制更接近市场需求，为国企走出困境探索出一条可行的路子。  第三个层次是抓大放小，搞活公有制经济。各地通过股份合作、联营、兼并、租赁、拍卖等多种改革形式，引导国有企业走出单一的所有制形式，发展成为多种所有制形式并存的格局，如沈阳市原国有大型一、二、三、四建筑企业分别组建成四个智力密集型的企业集团。103个分公司从企业分离出来，成为具有独立资质的施工分包企业。自主经营、自负盈亏，增强了企业活力和市场竞争能力，这些企业自1998年初转制以来，实现了当年扭亏为盈，不少分立企业施工产值成倍增长。又如杭州市513家等级企业已采取股份制和股份合作制的企业有237家，占总数的41.4％，采取中外合资、私营形式的企业有28家，占总数的4.89％，还有的采取租赁、承包经营的形式实施了企业改革。通过抓大放小，多数大中城市的施工企业都现出了转机。  （四）狠抓建筑市场的发育与完善，市场治理从无序走向有序。  自1984年建筑工程项目由原来的计划分配制改为招标承包制，建筑施工企业由此被推向市场。在计划经济向市场经济转换过程中由于市场尚未发育健全，主体行为不尽规范，出现了一些新的问题，私下交易、行贿受贿、粗制滥造等现象相当普遍，阻碍了改革和发展的深入，引起了各级政府的高度重视。为了治乱，建设部于1995年在全国部署了建设工程项目执法监察工作，各级建筑行政主管部门通过治理整顿，打击了建筑市场的违法行为和各种不正之风，净化了市场环境，并积极探索出了市场治理的有效载体——有形建筑市场。  有形建筑市场顺应了建立社会主义市场经济体制的要求，试点城市的实践证实，它能有效地从源头解决建设领域新旧体制转换过程中的一系列问题，得到了中心领导同志的高度重视，国家建设部及时总结推广这一经验，短时期内全国数百个城市相继建立了有形建筑市场，各地建筑主管部门积极探索，大胆实践，其主要经验及做法有两条：一是发育和完善了建筑市场。各地坚持一个城市只设一个有形市场，并由当地建筑主管部门实施统一治理。各地方政府给予了极大的关注和支持，以地方政府令或行文规定，明确所有建筑工程项目（除非凡工程项目外），必须进入有形市场公平交易。有的城市已延伸到各开发区和交通、水利、园林绿化、电力等专业工程，有关部门进场设立“窗口”负责专业工程的治理，切实做到信息发布、交易程序、法律法规三个统一，初步形成了统一、开放的建筑市场雏形，二是建立和健全运行机制。各地建筑主管部门强化硬件和软件建设，硬件建设主要是设施健全的交易场所，并实行微机等现代化治理；软件建设主要是规范和完善服务，实行“两公开一监督”制度。真正体现出市场的三大服务功能，即信息服务功能、场所服务功能和“窗口式”集中办公的服务功能。这种“一站式”服务和治理，既方便了社会各界，对各行各业的承发包活动产生了巨大吸引力，提高了工作效率和透明度，密切了政府与人民群众的联系。有形建筑市场较好发挥了“三大服务功能”，打破了市场分割局面，使工程交易活动从隐蔽走向公开；规范了建设方、承包方和中介方的市场行为，使之从无序走向有序，有效地遏制了建设领域的不正之风，开始割除滋生腐败的土壤，从而促使建筑市场开始走上统一、开放、竞争、有序的轨道。  （五）建立健全行业法规，建筑业治理法制化水平不断提高。  法制化治理是市场经济的重要特征之一。就建筑治理而言，法制化水平的高低直接反映了各地建筑主管部门治理水平的高低。十五年来，各地建筑主管部门根据社会主义市场经济发展的需要，从建筑市场发展的需要出发，相继制定了工程报建、招投标、队伍、质量、安全、造价、文明施工等一系列法规、规章，形成了比较完善的建筑治理法规体系。值得一提的是，有的地方还以人大的名义颁布实施了一些重要的建筑法规。需要非凡指出的是，1998年《中华人民共和国建筑法》的实施，从项目法人、建筑工程施工许可、从业资格审查、建设工程招投标、合同治理、安全、质量等18个方面对建筑市场治理和建筑活动行为提出了规范化要求。《建筑法》的颁布实施结束了长期以来建筑治理无大法的历史，标志着建筑业进入依法治业的新时期。  与此同时，为加强对建筑市场的执法监督，各地都成立了建筑市场执法检查队伍，通过经常性的宣传、检查和处罚，建筑市场中的不规范竞争和不正当竞争行为得到了遏制，建筑市场各方主体的行为逐步规范化、制度化，并走上有法可依、有法必依、违法必究的轨道，建筑治理的法制化水平不断提高。  二、新时期建筑业改革与发展的构想  改革开放以来，尤其是1985年以来，我国建筑业行业治理和市场治理，非凡是大中城市的行业与市场治理取得了令人瞩目的成就，建筑业的支柱产业作用越来越明显、越来越突出。但是由于历史和现实的原因，建筑业的改革与发展仍然存在着一些问题。主要是当前的治理体制、产业组织结构、运行机制等方面与建立社会主义市场经济的要求不适应，一是建筑治理在一些地区仍然存在部门分割、条块分割问题，没有形成一件事由一个政府部门统一治理的体制；二是建筑产业组织结构不少地区仍然是大而全、小而全，企业形态与建筑产品生产特点和市场经济的要求不相适应；三是施工企业尤其是国有施工企业政企不分，治理层与劳务层不分，机构臃肿，人浮于事，企业办社会等现象比较普遍。这种运行机制不适应新时期经济快速发展的需要；四是劳动者素质较低，企业经营方式单一，经济效益不高，经营治理粗放，制约着建筑业的快速发展。  我们感到，在跨入新世纪的时候，如何解决好上述问题，大力发展建筑业，充分发挥建筑业在城市经济建设中支柱产业作用，是各地建筑主管部门面临的重要课题。  我们认为，新时期各地建筑治理部门工作的着力点应放在以下三个方面：  1、理顺治理体制，强化政府的治理权威。大中城市非凡是大城市建设治理的任务十分繁重，建筑市场要实现规范、有序运行；工程建设要高标准、高质量；建筑队伍要高素质、高效率；建筑经济要高速发展，发挥支柱产业作用。完成好这些重要的治理任务，要理顺治理体制，克服现行弊端，体现政府治理权威。一是坚持一件事由一个部门治理的原则，城市中所有建设工作归口到一个部门治理，彻底解决政出多门、多头治理、职能交叉问题，形成精干、统一、高效的政府治理体制。二是坚持政企分开的原则，将隶属于建筑主管部门的国有企业分离出来彻底脱钩，政府部门专心致志地抓好建筑市场治理、工程建设治理、建筑队伍治理、规划建筑业的发展，职能切实转变到宏观调控、社会治理和公共服务方面来，把经营自主权真正交给企业，使企业自主地走向市场。三是坚持治理重心下移的原则，城市建筑治理要建立和完善“两级政府、三级治理、四级网络”的体制，按照“明责分权、权责一致”的要求，进行市区治理职能划分，实行治理重心下移，凡是区、街能管的要下放到区、街，多让区，街抓具体治理，明确治理责任，发挥好区、街的治理积极性。四是坚持建、管分开的原则，城市的建设和治理是两个庞大而又复杂的系统，不易混在一起，应分开治理，在大中城市可以考虑实行建、管分开的改革思路，各自权责分明，互不交叉，充分体现各自的治理权威，有利于统一，协调运行。  2、搞好建筑产业组织结构调整，提高建筑经济运行质量。我们认为，在调整上，一是要培育发展一批具有总承包能力、智能密集的集团企业，这只是很精干的少数，主要承担高、大、精、尖的建设项目，对项目实行总承包，交钥匙。而且集团实行多板块经营，实行跨行业、跨地区、多领域发展，追求利润最大化。二是要把大量的建筑队伍化开化小，以项目为中心，实行项目承包、专业分包和劳务承包，推行弹性用工制度，以工程量来决定队伍规模，按市场需求自然调节。三是要全面引进竞争机制，优胜劣汰，促进建筑队伍整体素质的提高。四是要按照竞争性行业的特点，用改革的办法引导一般性国有施工企业退出国有，走多种经济成份并存的路子，以此搞活企业。  3、建立适应社会主义市场经济发展的行业运行机制。到2010年，我国将基本建立起社会主义市场经济体制，建筑业作为率先改革的产业之一，也应率先建立新的运行机制。在新世纪即将来临之际，应加快改革步伐。我们建议在规范市场行为方面，要建立健全市场监察的组织体系、法律法规体系；在确保工程建设质量方面，要进一步完善群众监督、社会监理、政府监督的质量保证体系，工程报建制度；在促进市场公平、公正、公开竞争方面，要进一步规范招标投标制；在促进企业改革方面，要引导企业建立现代企业制度。以全新的运行机制，迎接新世纪的到来。  从十几年来我国建筑业改革与发展的实践看，推进建筑业和建筑市场的蓬勃发展，各地建筑主管部门发挥了重要作用。在新时期寻求建筑业的更大发展，各项工作不断地迈上新台阶，仍然需要强化行业治理，各地建筑主管部门应进一步完善职能，改进工作，以搞好本地区建筑业改革与发展的实际效果，来促进全国建筑业的改革与发展。