北京城区角落问题调研总报告

http://www.bass.gov.cn/common/bookcontent2.jsp?type=140&id=308
北京市社会科学院

“北京城区角落问题调查”课题组



课题组名单：

课题组组长：北京市社会科学院院长  朱明德

课题组副组长：北京市社会科学院副院长  陆奇、戚本超、袁懋栓

课题组常务副组长：戚本超

课题组学术顾问：王煜 戴建中

课题组办公室：高尔强、殷星辰、刘宪华

课题组第一分组（朝阳区、海淀区）：陈孟平、冯晓英等13人；

课题组第二分组（丰台区、石景山区）：白志刚、殷星辰等6人；

课题组第三分组（东城区、崇文区）：叶立梅、孟固等10人；

课题组第四分组（西城区、宣武区）：滕仲日、袁振龙等9人。

总报告执笔人：朱明德 袁振龙 殷星辰



2004年11-12月




目 录



一、我们为什么要开展“城区角落问题”调查

（一）“城区角落”概念的提出

（二）调查北京城区角落的几点理由

（三）我们怎样开展城区角落问题调查



二、北京治理城区角落的措施与启示

（一）北京治理城区角落的政策措施

1．党委政府一贯高度重视城区角落的治理工作

2．有关部门和各区为治理城区角落开展了大量的调查研究工作

3．北京市坚持把治理城区角落作为城市建设管理的重要内容

4．注重动员和发挥社会各界力量共同治理城区角落

（二）北京治理城区角落带给我们的启示

1．治理城区角落党委政府必须发挥主导作用

2．治理城区角落必须坚持以人为本的科学发展观

3．治理城区角落必须与经济发展的水平相适应

4．必须把治理城区角落看作一个长期的系统工程



三、北京城区角落的基本情况

（一）北京城区角落的类型

1．“文物保护”型

2．“内城遗忘”型

3．“城中村”型

4．“厂中村”型

5．“城市飞地”型   

6．“地下空间”型

7．“特殊人群聚居”型

（二）北京城区角落问题的成因

1．社会、经济、人口结构的变迁

2．近郊农村城市化进程明显滞后

3．城市现代化进程不够平衡

4．人口现代化进程不平衡

北京市城区角落问题调研总报告



北京市社会科学院“北京城区角落问题调查”课题组



一、我们为什么要开展“城区角落问题”调查

（一）“城区角落”概念的提出

所谓“城区角落”，是指在城市化和城市现代化进程中，城市规划区内城市化或城市现代化相对滞后、城市管理相对薄弱的局部地区。调查前，我们列举了“城区角落”的十个特征：环境脏乱差、周围各类机构（如机关、学校、企业等）少、市政基础设施不足、危旧平房集中、居民整体文化素质不高、居民总体收入偏低、实际居住人口老化、流动人口相对聚集、特殊群体聚居（如外地求学者、上访者、发廊女等）、管理相对薄弱等，只要一个地区具备其中一个或同时具备几个特征，就是我们调查的范围。因此，我们的调查关注的不仅仅是“城区角落”，而且包括“城区角落的问题”。

目前，有关“城中村”、“城市村庄”、城市“窝棚区”等提法屡见报端或政府部门的调研报告甚至学术界的讨论中（1）。这些文章所讲的“城中村”主要指的是那些农地与居民早已非农化，村庄已为城市建筑所包围，但村中居民仍为农业户籍，保留农村生活习惯和农村管理方式的社区群落（2）等。以上几个概念显然都不足以概括我们所要调查的内容，因此，我们明确提出用“城区角落”概念来替代“城中村”、“城市村庄”、城市“窝棚区”等概念。

（二）调查北京城区角落的几点理由

一是全面实现“新北京、新奥运”战略构想的需要。“新北京、新奥运”从申奥口号变成北京市的战略构想，极大地鼓舞了全市人民。全面实现“新北京、新奥运”的战略构想，是北京市委市政府和全市人民的共同责任。城市现代化是新北京的应有之义，解决好北京的城区角落问题，是首都城市现代化建设不可或缺的一项重要内容。我们利用科研人才聚集的优势，调查研究北京城区角落并提出对策思考，为北京市重视和妥善解决城区角落问题提供政策咨询和决策参考。

二是保持北京城市个性和城市品牌的需要。城市是有个性和生命的，城市的生命在于其独特的个性，独特的城市个性造就独特的城市品牌。北京市作为一座具有3000多年建城史、850多年建都史的历史文化名城，在世界城市史上具有非常独特的地位，形成了独具特色的城市个性和城市品牌。在治理城区角落、解决角落问题、实现城市现代化的进程中，要保持好北京的城市个性和历史文化名城品牌。

三是提高城市管理水平、建设健康城市的需要。现代化的城市需要现代化的规划、建设和管理。1986年，世界卫生组织就开始倡导“健康城市”的理念。城市是一个有生命、能呼吸、能生长和不断变化的有机体，从城市规划、建筑设计、旧区重建、公共管理，到医疗安全保障、基础建设选址等等，都要求城市的设计者、建设者和管理者们树立“健康、系统、全局、有机、和谐、可持续”的观念。城区角落的治理，必须从建设健康城市的理念出发，不断改善城市居民的居住条件，提高城市居民的生活质量，不断提高城市管理水平。

四是落实“三贴近”要求、加强应用对策研究的需要。多年来，我院培养和建设了一支了解北京社会、熟悉北京情况、深入研究北京的科研人才队伍。2004年1月，中共中央颁发的《关于进一步繁荣发展哲学社会科学的意见》（中办发[2004]3号）明确提出“地方社会科学研究机构应主要围绕本地区经济社会发展的实际开展应用对策研究，有条件的可开展有地方特色和区域优势的基础理论研究”。我们深入调研北京城区角落问题，正是为了进一步贯彻“贴近实际、贴近生活、贴近群众”的要求，为了进一步贯彻我院办院方针加强应用对策研究，为了进一步提高我院科研人员的政治和业务素质。

（三）我们怎样开展城区角落问题调查

我们这次开展的城区角落问题调查，只是初步的，共经历了四个阶段：首先是组织动员阶段（2004年3月-4月）。院党组经过研究，决定组织科研人员重点调查城区角落问题。朱明德院长在所处长会议和全院大会上亲自动员，组织起一支由院长任组长、三位副院长任副组长，主管科研工作副院长任常务副组长，各所处长任各分组组长、副组长，共40余人组成的调研队伍。二是准备培训阶段（2004年4月）。针对课题组人员较多的情况，我们一边收集资料开展准备工作，一边请西城区区长林铎、社会学所王煜、戴建中研究员给课题组全体人员介绍情况，开展社会调查方法的培训。三是分组调研阶段（2004年4月-10月）。在市委宣传部领导的支持下，调研工作得到了城八区委区政府的大力支持和配合。我们将所有人员分成四组，四位院领导各率领一组，调研城八区的角落问题（分组名单详见附件），通过座谈会、入户访谈、问卷、实地考察、查阅文献、研讨等方式，对北京城区角落问题进行了初步调查。四是报告撰写阶段（2004年10月-12月）。在调研基础上，大家撰写了一批调研文章与访谈材料。经过反复讨论与研究，各组分头起草了8个区的调研分报告。在此基础上，我们完成了总报告的构思与写作。

二、北京治理城区角落的措施与启示

城区角落是一个相对的概念，处于不断的变化发展之中。今天北京崭新的城市面貌正是北京市各级党委政府和社会各界坚持治理城区角落不断推进城市现代化建设的结果。我们调查城区角落，首先要总结北京治理城区角落问题的经验，思考治理角落带给我们的启示。

（一）北京治理城区角落的政策措施

1．党委政府一贯高度重视城区角落的治理工作。市委、市政府一直高度重视城区角落问题，历任领导作出了许多重要指示。1998年12月，北京市启动了街道管理体制改革，确立街道办事处对辖区管理负总责的地位，推动街道办事处职责转向城市管理工作。市领导们多次视察前门、大栅栏地区。贾庆林同志多次提出，要加快生态建设和环境治理步伐，要搞好环境综合整治工作。刘淇、王岐山同志多次强调，各区县、各部门要抓住城市环境治理重点，加大整治力度，要充分考虑到方便人民群众，要广泛动员社会各界和市民支持参与环境治理工作。2002年8月，市第四次城市管理工作会议部署开展大规模的整治行动。2004年4月8日，刘淇同志在听取北京社会科学院关于开展城区角落调查的汇报时，指示调研工作一定要坚持以人为本，多听取居民群众的呼声与建议。2004年3月，王岐山同志阅民政局“上访村”的调查报告后批示：“要看到我市城乡结合部，特别是‘城中村’要加强管理，这是多方面隐患存在的集中点，应由城管委、农工委、综治委一起综合研究出管理办法”。6月，王岐山同志在石景山和首钢调研时，提出一定要下决心、下大力气整治“城中村”。9月，北京市第61次市长办公会议决定从今年起用三年时间对“城中村”进行集中整治。

2．有关部门和各区为治理城区角落开展了大量的调查研究工作。这些年北京市领导和有关部门开展了大量的调查研究工作，为城区角落的治理提供了宝贵的第一手资料，提出了许多很有价值的对策建议。比如贾庆林同志的《加快南城发展，造福南城人民——关于南城发展中若干问题的调研》（2000）、刘淇的《北京市区危旧房改造新思路及相关政策研究》（2000）、首都社会经济发展研究所和首都城市环境综合整治办联合完成的《北京“城市村庄”基本情况及整治思路调研》（2002）、市委研究室完成的《城乡结合部地区城市化过程中的若干突出问题》等。 2004年，由市委副书记强卫同志牵头，朝、海、丰、石四区又对“城中村”展开了全面的调查研究。

3．北京市坚持把治理城区角落作为城市建设管理的重要内容。在城市建设与管理中，规划处于龙头地位，《北京奥运行动规划》和《北京城市环境建设规划》对北京的环境建设和城市基础设施建设进行了详尽的规划，为治理城区角落提供了规划保证。据有关部门透露，从1998年至2007年，北京市将投入上千亿元资金用于加强城市环境治理与保护。1998年12月，北京市成立城管综合行政综合执法队伍，在治理城区角落中发挥了重要作用，到2003年12月，这支综合执法队伍共查处各类违反城管法规的行为288.7万起，罚款1.7亿元。多年来，城八区对城区角落的整治工作一直在进行，许多城区角落经过整治已经变成了经济繁荣、环境优美、适合人居的文明街区。

4．注重动员和发挥社会各界力量共同治理城区角落。一是充分利用北京人才资源优势，积极发挥专家学者在北京环境与角落治理的作用；二是广开言路，让广大市民参与到城市规划与管理中来，使得城区角落的治理与城市环境的维护有了更好的群众基础；三是通过街道管理体制改革，大力推进社区建设，开展城市清洁日等活动，充分发挥基层与市民的积极性、主动性，使得全市城区面貌焕然一新。

6．“地下空间”型。在北京市的地下，还有一个庞大的“地下空间”。这种类型的角落目前还不太被人所关注，但数量和面积已经十分惊人，且在继续增多，仅宣武区就有地下空间1000多处，面积达140万平方米。目前对地下空间的管理还不太规范与到位，地下空间存在着严重的安全隐患，可能成为危害北京城市公共安全的一个“黑洞”。

7．“特殊人群聚居”型。包括上访者、拾荒者、发廊女等聚居形成的角落。如两办信访接待站附近有不少上访户常年上访，他们在护城河边和桥下过道私搭乱建聚居，在陶然桥下就出现过80多个上访人员聚居的现象，这种角落不停地被整治，又在不断地“重生”。再如西城区批发市场的商贩为降低成本在周边小区“人货混居”，形成存在重大安全隐患的“角落”。还有不少由发廊女、拾荒者等特殊群体聚集形成的角落。

（二）北京城区角落问题的成因

国内关于“城中村”问题的讨论很多，关于北京“城中村”或“城市村庄”问题成因的分析也有不少。他们有的把北京“城市村庄”的问题概括为人口高度密集、市政基础设施落后和社会管理混乱；有的归纳为环境脏乱、设施落后、治安状况差等。对于“城市村庄”的成因，有的归结为七个方面的原因：城市建设遗留的“死角”、市政基础设施建设滞后、违章搭建、社会管理薄弱、征地未建、开发建设甩项和老旧居民区（8）。这些概括与分析都很有道理，但还不足以把握北京城区角落的问题与深层次的成因。我们认为，必须把北京城区角落中存在的问题放在一个更宽广的背景中去分析，这是摆在我们面前的一项艰难任务。

1．社会、经济、人口结构的变迁。城区角落的出现，是经济社会结构变迁与人口结构变迁互动的结果。我国大规模的城市化进程出现在改革开放后，城市现代化进程则从上世纪八十年代末九十年代初起步。北京的东城、西城不仅抓住机会先后改造了王府井、西单两个传统商业区并确保了其商业中心地位，而且建设了金融街、东方广场等新的经济增长点，而同样作为传统商业区的前门、大栅栏地区和其他地区保持着不变，结果在其他商业区崛起的激烈竞争中逐步走向了今天的衰败并成为典型的“城区角落”。随着大量人口不断涌入城市（其中流动人口中从业人口达286万，占北京市从业总人口703万的40.6%），北京的城市规模在不断扩展，使得越来越多的郊区农村进入了城市的版图，而管理体制与经济制度的转变、相关政策的配套与人口素质的提高又显得相对滞后，使得“城区角落”问题丛生。与此相应，城区角落较差的居住与生活条件，使得素质较好、年龄较轻、经济条件较好的人逐步搬出，低廉的房租吸引了大量的流动人口，利益的驱动又使得私搭乱建屡禁不止。这样，城区角落逐渐成为城市中的弱势人群、老年人与流动人口的聚集之地，这一人口结构反过来又使得城区角落特征“固化”并进一步失去发展的潜力与活力。

2．近郊农村城市化进程明显滞后。近郊农村的城市化问题不断地考验着现行的城乡“二元”管理体制与社会保障体系，城区角落的大量存在集中反映了现行不少政策的尴尬与无奈。城市的不断扩张使得近郊农村的土地不断地被征用，村民被转为居民或尚未转为居民，他们在失去了土地这一宝贵生产资料的同时也失去了稳定可靠的经济来源。而城市生活使得他们的支出不断增加，加上他们文化水平不高，劳动技能有限，使得他们在城市劳动力市场竞争中处于不利地位，未来生活的不确定状态使得他们不得不固守着私搭乱建的出租房屋并赖此为生。而这类城区角落公共服务包括市政基础设施的供给大多还依赖着农村经济积累与集体经济时期出资兴建的简陋设施，面对着人口增加特别是大量流动人口剧增的巨大压力，这些有限的积累与简陋的设施难堪重负，加上农村集体资产处置上的复杂矛盾与诸多难题，使得城乡结合部成为问题集中的角落地区。

3．城市现代化进程不够平衡。城市是一个许多不同类型、不同性质、不同层次、功能各异的子系统组成的复杂的有机整体，城市的现代化是一个长期、复杂的系统工程。现代城市的复杂不仅表现在城市各种建筑与设施等有形的物质构成上，而且表现在城市的各种利益关系等无形的城市结构上（9），因此城市的现代化包括城市规划、建设、管理、服务等各方面的现代化。北京市第九次党代会提出了“高标准规划城市、高质量建设城市、高效能管理城市和高水平经营城市”的城市现代化建设思路。城区角落问题的存在，从另一个方面反映了现阶段北京的城市现代化进程还不太平衡，无论是城市建设出现遗留的“死角”还是市政基础设施建设滞后，无论是老旧居住区的破旧还是违章搭建屡禁不止，无论是开发建设甩项还是征地未建，无论是环境脏乱差还是社会管理薄弱，都集中反映了一个城市（或城区）的规划、建设、管理和服务水平。

4．人口现代化进程不平衡。城市的现代化不仅仅是城市各种建筑与设施等物质载体的现代化，更重要的是城市人口的现代化。这里的城市人口不仅是指户籍上的城市人口，而且包括那些农地与居民早已非农化，村庄已为城市建筑所包围，仍为农业户籍的村中居民和已经在城市中工作、生活一定时期以上的流动人口。角落地区集中了社会上大量的弱势群体、老年人与流动人口，恶劣的居住环境对居住其中的居民产生了巨大的心理压力。崇文区前门街道4万多常住人口中，小学以下文化程度的占22.12%，中学和中专文化程度的占64.2%，职业以离退休、内退人员、下岗失业人员、在校学生和从事家务劳动为主，占71.91%，居民总体收入水平偏低，平均工资1000元左右，特困群体数量大，低保家庭950户，2100人，贫困率10%，残疾人1209人，失业人员3940人，困难边缘户2870户，暂住人口的职业以个体经营为主。对石景山区所属的依北社区市政平房区等4个角落居民的问卷结果（10）表明，超过2/3的人文化程度为高中及高中以下，没有正式职业的占1/5，家庭月收入低于1000元的近60%。其他城区角落也具有相似或相近的人口结构特征。国内外有关贫困问题的研究证实，恶劣的环境会影响到居民的身心健康，进一步使其沦为贫困或影响贫困人口脱贫，而贫困人口由于资源匮乏，往往居住环境恶劣，且无能力改变环境，只能任环境进一步恶化（11）。当穷人中普遍存在的消极人生态度和价值观得到认同与强化时，就可能形成贫困亚文化并进行代际传递，这是一种后果十分严重的社会问题，必须引起全社会特别是党委政府的高度重视。

城区角落及其问题的存在集中反映了中国城市化和城市现代化进程面临各种问题的严峻挑战，这些问题将不断地考验着中国的城市规划、建设、管理与服务的水平。

四、治理北京城区角落的建议与思考

（一）积极稳妥——当前治理城区角落的几点建议

当前北京市关于城区角落的调查已经基本完成，《北京城市环境建设规划》及其《折子工程》已经公布，大规模的角落整治工作已经开始启动，这让我们倍感欣慰。治理城区角落是一件利民的好事、实事，要把好事办好，实事办实，必须坚持积极稳妥的原则。在当前治理城区角落的过程中，有许多问题仍然需要提醒各级党委政府重视，因此我们愿提出以下几条建议供市委市政府下一步决策时参考。

1．加强对城区角落治理工作的领导，确保党委政府在角落治理工作中的主导地位。北京城区角落的类型复杂多样，情况千差万别，成因各不相同，需要考虑的因素各有侧重，涉及到政府各部门和社会的方方面面，潜在的利益冲突无处不在，任何不够审慎的一丝差池都可能带来意想不到的后果。因此，党委政府必须切实加强对城区角落治理工作的领导，建议市委市政府成立城区角落问题治理工作领导小组，由市委市政府的主要领导同志牵头，有关委办局负责同志参加，统筹领导研究决策全市城区角落的治理工作，确保首都社会和谐稳定。必须指定或建立一个部门作为城区角落治理工作领导小组办公室，抽调充实精干力量，根据《北京城市总体规划》和《北京城市环境建设规划》等，负责编制全市城区角落改造规划，审定角落治理改造方案，制定治理城区角落的配套政策，督促、检查、指导、监督全市城区角落的治理工作，推动全市城区角落治理工作有序进行。牵头领导要定期过问或听取城区角落治理工作情况汇报。各区委区政府根据本区角落实际情况同步成立或指定相应机构，负责各自辖区角落问题的治理工作。